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Reforma tributária todos querem mas qual é a melhor proposta?


Neste artigo nosso objetivo é mostrar ao leitor as proposituras da PEC nº 45/2019, da Câmara dos Deputados, e da PEC nº 110/2019, do Senado Federal, bem como das participações de outras governanças das administrações públicas. No presente trabalho, procuramos mostrar aos leitores que o sistema tributário vigente no país possui uma carga tributária elevada visando a interesses arrecadatórios, além de possuir sucessivas alterações em conceitos, procedimentos fiscais, invasões de competências entre os entes federativos. Por esses motivos, existe um clamor nacional no intuito de uma reforma tributária; com isso, várias propostas foram elaboradas por intermédio das modernas governanças corporativas públicas e privadas. Diante disso, devemos melhorar o sistema tributário por meio de uma reforma tributária que todos querem, mas qual é a melhor proposta? Nesse contexto, procuramos mostrar que o atual Sistema Tributário requer uma Reforma Tributária com uma formatação mais consistente que alcance 3 (três) grandes hipóteses de incidência tributária, ou seja, consumo, renda e movimentação financeira. Não obstante, considerando a complexidade e o tempo para aprovação da mesma até o final do ano, percebemos que ela está sendo elaborada de forma mitigada, isto é, feita por partes. No presente trabalho, começamos mostrando ao leitor sobre comparativos das alterações constitucionais da PEC nº 45/2019 e da PEC nº 110/2019, contendo 20 (vinte) aspectos relevantes das propostas, tais como: criação do IBS, criação do Comitê Gestor, procedimento para fins de determinação das alíquotas do IBS, criação do Imposto Seletivo (IS), entre outros. Também, análises críticas das propostas, entre elas a não cumulatividade, previstas nas propostas, omissão sobre as obrigações acessórias exigidas pelo “Governo Eletrônico”, perfazendo 6 (seis) análises críticas; item com 5 (cinco) pontos polêmicos das propostas, a exemplo das compensações financeiras aos entes federativos para reposição das perdas resultantes do novo tributo. Finalmente, um item contendo outras proposições sobre emenda constitucional, constando outras Governanças das Administrações Públicas, e, na conclusão, mencionamos nossas sugestões para Reforma Tributária.

Palavras-chaves: Reforma Tributária, Propostas, PEC nº 45/2019, PEC nº 110/2019, carga tributária, entes federativos, competências, Sistema Tributário, Imposto sobre bens e serviços (IBS), Imposto Seletivo (IS).

RÉSUMÉ

Notre objectif dans cet article c´est montrer au lecteur les propositions de la PEC nº 45/2019/ Câmara dos Deputados, et de la PEC nº 110/2019/ Senado Federal, et également dans ce que concerne les participations des autres gouvernements de administrations publiques. On a cherché montrer aux lecteurs que le système tributaire en vigueur dans le pays contient une charge tributaire élevée laquelle vise à obtenir recettes et aussi faire de successives modifications en concept, procedés fiscaux, invasion de compétences parmi les “entes” fédératifs (União, Estados, Distrito Federal e Municípios). Par ces motifs, il existe une clameur national avec le but de créer une réforme tributaire; de façon que plusieurs propositions ont eté élaborées pour milieu de modernes gouvernements corporatifs publiques et privés. De cette façon, on devrait rendre meilleur le système tributaire à travers d´une réforme tributaire que tout le monde veut; cependant, quel est la meilleure proposition? Dans ce contexte, on a cherché montrer que l´actuel Système Tributaire demande une Réforme Tributaire de format avec consistance, lequel atteins trois grandes hypothèses d´incidence tributaire, c´est à dire, consommation, rente et mouvement financier. Toutefois, en considérant la complexité et le temps pour aprouver la réforme jusqu´au final de l´an, on percevoit qu´elle est en train d´être elaborée très lentement, c´est à dire, en parties. Dans ce travail, on a montré initiallement au lecteur les comparatifs des modifications constitutionnels  de la PEC nº 45/2019 et de la PEC nº 110/2019, lesquels contiennent vingt aspects d´importance concernants aux propositions, tels que: création du IBS, création du Comité Gestor, procédé dans le but de déterminer les aliquotes du IBS, création d´Impôt Sélectif (IS), et des autres. Il faut considérer aussi l´analyse critique des propositions, par exemple la non cumulativité, prevue dans les propositions, en considérant aussi l´omission des obligations acessoires exigées par le “Gouvernement Eletronique”, avec le total de six analyses critiques; item avec cinq points polémiques des propositions, à l´exemple des compensations financières pour les entes fédératifs à propos de la réposition de pertes résultants du nouveau tribut. Finallement, ilya un item que comprend des autres propositions sur amendement constitutionnel, en considérant des autres Gouvernements des Administrations Publiques, et, dans la conclusion, nous présentons nos sugestions pour la Réforme Tributaire.

Mots-clés: Réforme Tributaire, Propositions, PEC nº 45/2019, PEC nº 110/2019, charge tributaire, entes fédératifs, Compétences,  Systhème Tributaire, Impôt sur Biens et Services (IBS), Impôt Sélectif.

SUMÁRIO

    Introdução. 2. Comparativo das alterações constitucionais, das Propostas da Câmara dos Deputados PEC nº 45/2019 e do Senado Federal PEC nº 110/2019. 3. Análises críticas das propostas. 4. Pontos polêmicos das propostas da Câmara dos Deputados PEC nº 45/2019 e do Senado Federal PEC nº 110/2019. 5. Reforma Tributária: outras proposições sobre emenda constitucional. 6. Conclusão.

1 – INTRODUÇÃO

O tema tratado no presente trabalho tem por objetivo mostrar ao leitor as propostas de emenda constitucional sobre a Reforma Tributária com a participação da Câmara dos Deputados e do Senado Federal, bem como das participações de outras governanças das administrações públicas.

O leitor é sabedor de que o sistema tributário atual sofre severas críticas em razão das sucessivas alterações as quais são de interesses arrecadatórios que desvirtuam conceitos pacificados com objetivo de ampliar a carga tributária, até com invasões de competência entre os entes federativos, dualidades entre os mesmos fatos econômicos.

Ainda, possuindo tributos com os mesmos fatos econômicos, isto é, as mesmas hipóteses de incidência tributária. Além disso, sobre o consumo ostenta uma elevada carga tributária repassada ao consumidor final em decorrência da tributação dos impostos indiretos.

Por esses motivos, devemos melhorar o sistema tributário por meio de uma reforma tributária que todos querem, mas qual é a melhor proposta? Diante disso, todos nós somos sabedores de que, de maneira geral, os contribuintes almejaram durante décadas por alterações que venham diminuir a carga tributária dos impostos indiretos.

 Também, dos impostos diretos, estes com modificações das tabelas progressivas e deduções do imposto de renda e do IPTU, com base nos princípios da progressividade e da capacidade contributiva.

Além do mais, existem outros impostos os quais necessitam de mudanças em benefício dos contribuintes, tais como: Imposto de Importação (II), IPVA, ITCMD, ITBI, bem como as taxas exorbitantes que são pagas às esferas: federal, estadual e municipal, sem que haja nenhum benefício para as atividades taxadas a pagar.

Pois há desvio de finalidade, por exemplo, o Fundo de Fiscalização das Telecomunicações – FISTEL, no qual apenas 2% dos recursos foram aplicados em sua finalidade; contudo, o saldo remanescente foi utilizado livremente pelo Tesouro Nacional[1]. De sorte que as mencionadas taxas necessitam de uma cobrança mais justa à realidade das atividades desenvolvidas pelos contribuintes.

Nesse contexto, existiram inúmeras tentativas de propostas de emenda à constituição desde 1995 até 2008, todavia, atualmente em relação às propostas de emenda à constituição, são do nosso conhecimento a PEC nº 45/2019 e a PEC nº 110/2019, elaboradas pela Câmara dos Deputados e pelo Senado Federal, respectivamente.

Também, existem outras propostas, por exemplo, a do Comitê de Secretários de Fazenda (COMSEFAZ)[2], com a criação do IBS, sem a participação da União, sendo administrado por Comitê Gestor dos Estados.

Por outro lado, a proposta do governo até o momento não foi apresentada, pois existem várias especulações e nada de concreto, mas se tem conhecimento da criação de um imposto sobre bens e serviços; reestruturação do imposto de renda e instituição de um imposto sobre operações financeiras, o que coloca todos em suspense diante das expectativas positivas ou negativas.

O atual Sistema Tributário requer uma Reforma Tributária com uma formatação mais consistente que alcance 3 (três) grandes hipóteses de incidência tributária, ou seja, consumo, renda e movimentações financeiras.

Além do mais, com segurança jurídica, simplificação, transparência e neutralidade e que atenda aos anseios da sociedade brasileira; todavia, considerando sua complexidade e o tempo para aprovação da mesma até o final do ano, percebemos que ela está sendo elaborada em fases de forma mitigada, isto é, feita por partes.

Por conseguinte, a fim de possibilitar ao leitor uma visão do presente trabalho, descreveremos relato dos itens a serem desenvolvidos. Assim, começamos mostrando ao leitor sobre comparativos das alterações constitucionais das Propostas da Câmara dos Deputados PEC nº 45/2019 e do Senado Federal PEC nº 110/2019; contendo 20 (vinte) aspectos relevantes das propostas, tais como: criação do IBS, criação do Comitê Gestor, procedimento para fins de determinação das alíquotas do IBS, transferência do imposto sobre Transmissão Causa Mortis e Doação (ITCMP), de competência estadual para federal, criação do Imposto Seletivo (IS), entre outros.

Ainda, o trabalho consta outro item, contendo análises críticas das propostas, entre elas a não cumulatividade, previstas nas propostas da Câmara dos Deputados e do Senado Federal, omissão sobre as obrigações acessórias exigidas pelo “Governo Eletrônico”, perfazendo 6(seis) análises críticas; item com 5(cinco) pontos polêmicos das propostas da Câmara dos Deputados PEC nº 45/2019 e do Senado Federal PEC nº 110/2019, a exemplo das compensações financeiras aos entes federativos para reposição das perdas resultantes do novo tributo.

Também, um item denominado Reforma Tributária: outras proposições sobre emenda constitucional, constando outras Governanças das Administrações Públicas e, na conclusão, constando nossas sugestões para Reforma Tributária.

2 – COMPARATIVOS DAS ALTERAÇÕES CONSTITUCIONAIS, DAS PROPOSTAS DA CÂMARA DOS DEPUTADOS PEC Nº 45/2019 E DO SENADO FEDERAL PEC Nº 110/2019

Nas propostas busca-se a simplificação assim como a racionalização da incidência tributária nas cadeias produtivas e de comercialização de bens e de prestações de serviços.

Por esses motivos, ambas propostas possuem pontos em comum com a criação de dois novos impostos. Um denominado imposto sobre bens e serviços (IBS), adotado na maioria dos países desenvolvidos em relação ao Imposto sobre Valor Agregado (IVA)[3]. Já o outro é o Imposto Seletivo, calculado sobre alguns bens e serviços.

Também, o Comitê Gestor com objetivo entre várias atribuições administrar e coordenar o IBS; previsão da recuperação do imposto por meio do princípio da não cumulatividade de forma ampla, entre outros pontos em comum relação às características do IBS.

Outro ponto em comum das propostas diz respeito àquelas relacionadas às hipóteses de incidência tributária, isto é, o fato econômico, as quais alcançam todos bens e serviços, incluindo a exploração de bens e direitos, tangíveis e intangíveis e a locação de bens.

Criação do IBS.

    PEC nº 45/2019[4]: tributo federal, que prevê a criação por meio de Lei Complementar. O IBS substitui três impostos: IPI, ICMS e ISS e duas contribuições, o PIS/Pasep e a Cofins.
    PEC nº 110/2019[5]: tributo estadual, que prevê a criação por meio de Lei Complementar. O IBS substitui nove tributos, ou seja, sendo de competência federal, o IPI, IOF, PIS/Pasep, Cofins, CSLL Salário-Educação, Cide-Combustíveis; de competência estadual, o ICMS e de competência municipal, o ISS.

Criação do Comitê Gestor.

    PEC nº 45/2019: o Comitê Gestor Nacional do imposto sobre bens e serviços (IBS) foi instituído com base no art. 152-A, §6º, que será integrado por representantes da União, dos Estados e do Distrito Federal e dos Municípios, cujo objetivo diz respeito a uma gestão centralizada do IBS, cabendo aos representantes: editar o regulamento do imposto, o qual será uniforme em todo território nacional; gerir a arrecadação centralizada do imposto; operacionalizar a distribuição da receita do imposto; representar de forma judicial e extrajudicial a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, entre outras atribuições.
    PEC nº 110/2019: o Comitê Gestor da Administração Tributária Nacional foi instituído por meio do art. 162-B, o qual será composto por administração tributária estadual, distrital e municipal para administrar e coordenar, de modo integrado, suas atribuições, tais como: a instituição de regulamentações e obrigações acessórias unificadas, em âmbito nacional, e a harmonização e divulgação de interpretações relativas à legislação; a coordenação de fiscalizações integradas em âmbito nacional, bem como a arrecadação, cobrança e distribuição de recursos aos entes federados, entre outras, atribuições estas sem a participação da União.

Não-cumulatividade para fins de recuperação de imposto de forma plena.

    PEC nº 45/2019: será não-cumulativo, compensando-se o imposto devido em cada operação com aquele incidente nas operações anteriores (art. 152-A, §1º, III).
    PEC nº 110/2019: será não-cumulativo, compensando-se o que for devido em cada operação com o montante cobrado nas anteriores, sendo assegurado: a) o crédito relativo às operações com bens e serviços empregados, usados ou consumidos na atividade econômica, ressalvadas as exceções relativas a bens ou serviços caracterizados como uso ou consumo pessoal; b) o crédito integral e imediato, quando cabível, na aquisição de bens do ativo imobilizado; c) o aproveitamento de saldos credores acumulados. (art. 155, §7, II)

Procedimento para fins de determinação das alíquotas do IBS.

    PEC nº 45/2019: a formação da alíquota é complexa, além de ser um ponto polêmico, até porque as majorações das alíquotas elevam a carga tributária não apenas no Brasil como em outros países; por essas razões, vamos procurar mostrar ao leitor de forma pormenorizada para seu melhor entendimento.

Assim, a alíquota do IBS será formada de acordo com lei ordinária federal, estadual, distrital ou municipal, mediante “alíquotas singulares”, denominadas de “subalíquotas”, vinculadas às destinações no art. 159-A, incisos I ao X. Após a fixação das subalíquotas federal, estadual, municipal e distrital, forma-se a alíquota única denominada “alíquota de referência” que será calculada sobre a base de cálculo do IBS. Vale esclarecer que, considerando os bens e serviços destinados a Estado e Município, será aplicada a mesma alíquota; entretanto, a alíquota não é uniforme em todo território nacional, pelo fato de cada Estado e Município fixarem suas alíquotas.

    PEC nº 110/2019: Estabelece por meio de lei complementar a fixação das alíquotas do IBS, que terá uma alíquota padrão aplicável em todas as hipóteses de maneira uniforme em todo o território nacional. Nesta PEC não consta de forma detalhada sobre a formação da alíquota, como consta na PEC nº 45/2019.

Concessões de isenções, incentivos ou benefícios tributários ou financeiros, redução de base de cálculo ou crédito presumido.

    PEC nº 45/2019: Há vedação sobre a concessão de isenções, incentivos ou benefícios tributários ou financeiros, redução de base de cálculo ou crédito presumido. (art. 152-A, IV)
    PEC nº 110/2019: Não autoriza a concessão de isenção, redução de base de cálculo, crédito presumido, anistia, remissão ou qualquer outro tipo de incentivo ou benefício fiscal ou financeiro vinculado ao IBS. Entretanto, será autorizativa por meio de lei complementar a concessão de benefícios ou incentivos fiscais nas operações de bens e serviços, a saber: alimentos, inclusive os destinados ao consumo animal; medicamentos; transporte público coletivo de passageiro urbano e de caráter urbano; bens do ativo imobilizado; saneamento básico; educação infantil, ensino fundamental, médio e superior e educação profissional. (art. 155, VIII)

Tratamento das partilhas da arrecadação do IBS.

    PEC nº 45/2019: A receita do IBS de cada ente federativo será distribuída entre cada uma das destinações proporcionalmente com base na aplicação direta de sua subalíquota, isto é, à alíquota singular, calculada sobre a base de cálculo do IBS. (Art. 159-D)
    PEC nº 110/2019: Repartição das receitas tributárias, isto é, o produto da arrecadação do IBS, entre União, Estados, Distrito Federal e Municípios, conforme critérios de distribuição prevista na PEC, mediante entrega de recursos a cada ente federativo de acordo com percentuais calculados sobre a receita bruta do IBS, denominado repasse de cota-parte.

Vinculação da arrecadação do IBS.

    PEC nº 45/2019: As destinações vinculadas estão sujeitas às alíquotas do imposto formadas pela soma das alíquotas singulares de cada ente federativo das parcelas vinculadas, observadas as parcelas de receitas desvinculadas que representarão o valor da alíquota aplicável para o ente federativo. (art. 159-A ao art. 159-G)
    PEC nº 110/2019: O produto da arrecadação do imposto é vinculado às despesas, bem como aos fundos constitucionais, saúde, educação, seguro-desemprego, BNDES, seguridade social, fundo de equalização destinado a investimentos em infraestrutura e saúde, educação. (arts. 156-A, 157, III, 158, incisos e §§, 159 e incisos, 159-A, 161 e incisos)

Transição do sistema de cobrança dos tributos na substituição dos atuais impostos.

    PEC nº 45/2019: A substituição dos atuais impostos e contribuições que serão substituídos pelo IBS, num lapso temporal de 10 (dez) anos, sendo que os dois primeiros anos será à base de teste, cujo IBS será cobrado à alíquota de 1% (um por cento), para compensar o aumento da arrecadação no referido período à qual será efetuada uma compensação por intermédio da redução das alíquotas da Cofins. Já no período de 8 (oito) anos, o qual é denominado período de transição propriamente dito, as alíquotas do ICMS, ISS, IPI, PIS e Cofins serão reduzidas em 1/8 por ano, cujos referidos tributos serão extintos no oitavo ano. Art. 116 a 118)
    PEC nº 110/2019: Os atuais impostos serão cobrados durante 1(um) ano à alíquota de 1% (um por cento), com a mesma base de incidência do IBS. Quanto às alíquotas dos tributos substituídos (IPI, IOF, ICMS, ISS, CIDE, PIS, COFINS, SALÁRIO-EDUCAÇÃO, SEGURO DESEMPREGO), aplicadas no exercício anterior ao do início da substituição de arrecadações, a transição ocorrerá no segundo exercício subsequente ao da publicação da Emenda Constitucional, quando serão reduzidas em 1/5 (um quinto) a cada exercício. Vale esclarecer que os entes federativos não podem alterar as alíquotas dos tributos a serem substituídos. (art. 3º, §1, I, art. 4º, III)

Transição da partilha de recursos.

    PEC nº 45/2019: No total a transição será de 50 (cinquenta) anos; por sua vez, no decorrer de vinte anos, a partir da criação dos novos impostos, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, com base no art. 120, I, II, §§1º ao 4º, receberão o montante da receita do imposto sobre bens e serviços, sendo que a partir do vigésimo terceiro ao quinquagésimo primeiro ano subsequente ao ano de referência, a parcela correspondente à redução do ICMS e do ISS será reduzida em 1/30 (um trinta avos) por ano. Finalmente, a partir do quinquagésimo segundo ano subsequente ao ano referência, a receita do imposto sobre bens e serviços será distribuída entre os entes federados, segundo o princípio do destino, nos termos do art. 152-A, §5º, da Constituição.
    PEC nº 110/2019: Com base no art. 6º, a transição será de 15 (quinze) anos; entre o 6º e o 14º (décimo quarto) ano, a União, Estados, Distrito Federal e Municípios receberão parcelas das receitas dos impostos novos de acordo com a participação que cada um teve na arrecadação dos tributos que estão sendo substituídos, nos termos do art. 6º, I, alíneas “a” a “j”, II, alíneas “a” a “j”. Enfim, após a adoção definitiva do novo sistema, prevista para 5 (cinco) anos, progressivamente este será substituído pelo princípio do destino na proporção de 1/10 (um décimo) ao ano.

Devolução do IBS por meio de programas sociais e desonerações de bens e serviços adquiridos por famílias de baixa renda.

    PEC nº 45/2019: No art. 152-A, §9º, estabelece que, diante das restrições sobre as isenções, incentivo ou benefício fiscal e financeiro, entre outros, previstos no inciso IV, prevê a devolução parcial, por meio de mecanismos de transferência de renda, do imposto recolhido pelos contribuintes de baixa renda. Na justificativa da PEC, no que diz respeito à vedação dos benefícios fiscais e financeiros, incentivos fiscais, entre outras concessões, menciona que nenhum país do mundo financia políticas públicas: setoriais ou regionais, por isso, a PEC não permite a concessão de benefícios fiscais para o IBS.

     Também, sobre o aumento da carga tributária decorrente da adoção de uma alíquota uniforme do IBS, reconhecendo que o modelo não deva contemplar medidas que mitiguem o efeito regressivo da tributação do consumo, a PEC nº 45/2019 buscou utilizar mecanismos de devolução de tributos incidentes sobre bens e serviços adquiridos por famílias pobres.

    PEC nº 110/2019: No art. 146, IV, estabelece que será por meio de lei complementar a definição dos critérios e a forma pela qual poderá ser realizada a devolução de tributos incidentes sobre bens e serviços adquiridos por famílias de baixa renda. Com isso, ante as restrições sobre as isenções, incentivo ou benefício fiscal e financeiro, entre outros, por meio de lei complementar permite a concessão de benefícios fiscais de forma geral, para os seguintes setores, bens e serviços: a) alimentos, inclusive os destinados ao consumo animal; medicamentos; transporte público coletivo de passageiro urbano e de caráter urbano; bens do ativo imobilizado; saneamento básico; educação infantil, ensino fundamental, médio e superior e educação profissional.

Transferência do Imposto sobre Transmissão Causa Mortis e Doação (ITCMD), de competência estadual para federal.

    PEC nº 45/2019: A PEC não trata sobre a matéria.
    PEC nº 110/2019: No art. 153, inciso IX, estabelece sobre a competência da União o imposto sobre transmissão causa mortis e doação (ITCMD), com procedimentos constantes no §7º, incisos I e II, alíneas “a” e “b”, inclusive constando que o produto da arrecadação será integralmente destinado aos Municípios. (art. 158, VI)

Aumentos das hipóteses de incidência tributária do Imposto sobre Propriedade de Veículos Automotores (IPVA).

    PEC nº 45/2019: A PEC não trata sobre a matéria.
    PEC nº 110/2019: No art. 155, III, denomina: imposto sobre propriedade de veículos automotores terrestres, aquáticos e aéreos. Na justificação da PEC, contém os seguintes esclarecimentos: “O IPVA passa a atingir aeronaves e embarcações, mas exclui veículos comerciais destinados à pesca e ao transporte público de passageiro e cargas, o que faz excluir veículos usados pelo grosso da população e faz recair o imposto apenas sobre aquelas pessoas com maior capacidade contributiva”.

Também acrescenta: “Ainda em relação ao IPVA, cuja receita passa a ser integralmente dos Municípios, para evitar a continuação da “guerra fiscal” hoje existente e eventual leniência na definição da legislação do tributo, estamos propondo que a lei complementar defina alíquotas máximas e mínimas e estabeleça parâmetros para concessão de benefícios fiscais”.

IPTU e ITBI, pertencentes aos Municípios poderão ser arrecadados, fiscalizados e cobrados pela União, mediante convênio, atribuição compartilhada com os Municípios.

    PEC nº 45/2019: A PEC não trata sobre a matéria.
    PEC nº 110/2019: O art. 156, §5º, da CF/1988, trata sobre os impostos dos municípios, previstos nos incisos I e II, do art. 156, ou seja, o imposto sobre a propriedade predial e territorial urbana (IPTU) e o imposto sobre transmissão inter vivos, a qualquer título, por ato oneroso, de bens imóveis, por natureza ou cessão física, e de direitos reais sobre imóveis, exceto os de garantia, bem como cessão de direitos à sua aquisição (ITBI), estabelecendo: alíquotas mínimas; limites para concessão de benefícios fiscais; reajustes mínimos da base de cálculo, em caso de omissão do legislador local em atualizar o valor dos bens sujeitos à tributação.

Também que o IPTU e o ITBI possam ser arrecadados, fiscalizados e cobrados pela União, mediante convênio, sendo que as atribuições poderão ser compartilhadas com os Municípios.

Extinção da CSLL, entretanto sua base de cálculo será incorporada ao IRPJ.

    PEC nº 45/2019: A PEC não trata sobre a matéria.
    PEC nº 110/2019: Na justificativa da PEC, esclarece que a Contribuição Social sobre o Lucro Líquido (CSLL) é extinta, entretanto sua base será incorporada ao Imposto de Renda Pessoa Jurídica (IRPJ) .

Contribuições do empregador sobre folhas de pagamentos e demais rendimentos do trabalho poderão ser substituídas por contribuição a qual incidirão sobre as receitas ou faturamento, bem como mediante autorização de criação de adicional do IBS para financiar a previdência social.

    PEC nº 45/2019: A PEC não trata sobre a matéria.
    PEC nº 110/2019: Em relação ao art. 195, que trata sobre a seguridade social, no seu inciso I, “a”, que trata sobre os responsáveis pelas contribuições do empregador, da empresa e da entidade a ela equiparada na forma da lei, incidentes sobre folha de salários e demais rendimentos do trabalho pagos ou creditados, a qualquer título, à pessoa física que lhe preste serviço, mesmo sem vínculo empregatício, poderá as mencionadas contribuições serem substituídas, total ou parcialmente, por contribuição incidente sobre receita ou faturamento, ocasião em que a lei definirá os setores de atividade econômica (art. 195, §13). Também, a lei poderá instituir outras fontes de custeio da previdência social em substituição, total ou parcial, à contribuição atualmente existente, mediante estabelecimento de adicional do IBS, previsto no art. 155, IV, para financiar a previdência social (art. 195, §§14, 15).

Criação de fundos estadual e municipal para reduzir a disparidade da receita per capita entre os Estados e Municípios.

    PEC nº 45/2019: A PEC não trata sobre a matéria.
    PEC nº 110/2019: O art. 159-A estabelece que os Estados, o Distrito Federal e os Municípios constituirão fundos para fins de reduzir a disparidade da receita per capita, com recursos destinados a investimentos em infraestrutura.

Alterações nos percentuais dos recursos da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios na manutenção e desenvolvimento do ensino, bem como da parte dos recursos distribuídos ao Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica e de Valorização dos Profissionais da Educação-FUNDEB.

    PEC nº 45/2019: A PEC não trata sobre a matéria.
    PEC nº 110/2019: O art. 212, da CF/1988, estabelece que a União não aplicará nunca menos de 18% (dezoito por cento), e os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, no mínimo, 25% (vinte e cinco por cento) da receita resultante de impostos. A PEC, na seção VII, alterou a redação do referido artigo, estabelecendo que a União aplicará nunca menos de 7,79% (sete inteiros e setenta e nove centésimos por cento), e os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, 25% (vinte e cinco por cento), no mínimo, da receita resultante de impostos. Por sua vez, no art. 212, §5º, da CF/1988, na redação anterior consta que a educação básica pública terá como fonte adicional de financiamento a contribuição social do salário educação, entretanto, com a PEC, foi alterada a redação, não constando o salário educação, que foi extinto com a criação do IBS, acrescentando que a União destinará à educação básica pública, como fonte adicional de financiamento, 3,37% (três inteiros e trinta e sete centésimos por cento) da receita resultante de impostos.

Os Estados, o Distrito Federal e os Municípios destinarão parte dos recursos de 25% (vinte e cinco por cento) constante no art. 212, da CF/1988, distribuídos ao Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica e de Valorização dos Profissionais da Educação-FUNDEB.

    PEC nº 45/2019: A PEC não trata sobre a matéria.
    PEC nº 110/2019: O art. 60, do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias – ADCT, estabelece que os Estados, o Distrito Federal e os Municípios destinarão parte dos recursos de 25% (vinte e cinco por cento), constante no art. 212, da CF/1988, à manutenção e desenvolvimento da educação básica e à remuneração condigna dos trabalhadores da educação. Assim, o referido recurso será distribuído ao Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica e de Valorização dos Profissionais da Educação-FUNDEB, constituído por 20% (vinte por cento), com base nos incisos I e I, art. 212, da CF/1988. Entretanto, a PEC, por meio, do art. 60, da ADCT, alterou o Inciso II, estabelecendo que o Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica e de Valorização dos Profissionais da Educação-FUNDEB será constituído de 17,87% (dezessete inteiros e oitenta e quatro centésimos por cento) dos recursos dos produtos da arrecadação do IBS e IS, previstos no art. 5º, §1º, da PEC.

Alterações do art. 239, da CF/1988, que, por meio do Programa de Integração Social (PIS) , financia o seguro-desemprego e abono de pagamento de um salário mínimo anual.

    PEC nº 45/2019: A PEC não trata sobre a matéria.
    PEC nº 110/2019: O art. 239, §§2º e 3º, estabelece que a arrecadação do PIS financiará o programa do seguro-desemprego e o abono de um salário mínimo anual. Todavia, o art. 239 foi alterado estabelecendo que o fundo de custeio do programa do seguro-desemprego e do abono, previsto no §3º, será financiado por parcela dos recursos da arrecadação do IBS. Assim, determina que em relação à parcela dos recursos, ou seja, 35,57% (trinta e cinco inteiros e cinquenta e sete centésimos por cento), pertencentes à União, pelo menos 11,71% (onze inteiros e setenta e um centésimos por cento) serão destinados a financiar programas de desenvolvimento econômico, por meio do Banco de Desenvolvimento Econômico e Social, com critérios de remuneração que lhes preservem o valor.

Criação do Imposto Seletivo (IS)

    PEC nº 45/2019: O Imposto Seletivo foi instituído pelo Inciso III, art. 154, da CF/1988, com finalidade extrafiscal adotando as técnicas de incidência de alíquota por meio da seletividade cuja função é da essencialidade dos produtos, mercadorias, bens ou serviços em que se busca onerar de forma gravosa os supérfluos e os mais nocivos à saúde, desestimulando o consumo. Assim, lei ordinária ou medida provisória definirá os bens e serviços que serão tributados.
    PEC nº 110/2019: O Imposto Seletivo, de incidência monofásica, foi instituído pelo Inciso VIII, art. 153, cobrado nas operações com petróleo e seus derivados, combustíveis e lubrificantes de qualquer origem, gás natural, cigarros e outros produtos do fumo, energia elétrica, serviços de comunicações, bebidas alcoólicas e não alcoólicas, e veículos automotores novos, terrestres, aquáticos e aéreos.

Com base no §6º, art. 153, incidirá nas importações, todavia não incidirá nas exportações de bens e serviços e não poderá ter alíquotas superiores àquelas previstas para cobrança do imposto de bens e serviços (IBS).

 

3 – ANÁLISES CRÍTICAS DAS PROPOSTAS

A não cumulatividade prevista nas propostas da Câmara dos Deputados e do Senado.

A PEC nº 45/2019, na sua descrição do dispositivo legal da não cumulatividade apenas menciona o direito da compensação, sendo que na sua justificativa menciona a recuperação do imposto de forma plena. Por sua vez, a PEC nº 110/2019 é ampla na sua descrição mencionando o direito da compensação, bem como acrescenta sua recuperação de forma plena; até mesmo no art. 7º trata sobre a forma de aproveitamento dos saldos credores dos impostos e contribuições.

Não obstante, somos sabedores de que a não cumulatividade não é nenhuma novidade, pois o Sistema Tributário Nacional, por meio do CTN, aprovado pela Lei nº 5.172, de 25/10/1966, possui os seus conceitos, tanto por meio das legislações, quanto por doutrinas e jurisprudências. Com isso se busca aperfeiçoamento e não o abandono do acervo jurídico tributário do Brasil.

As propostas, ao afirmarem que os tributos atualmente existentes não possuem características adequadas mediante cobrança não-cumulativa[6], provocando um aumento do custo dos investimentos e a oneração desproporcional da produção nacional em relação a de outros países, não são verdadeiras.

Vale lembrar que, em relação à justificativa de aprovação da PEC, esta menciona que a não cumulatividade com o IBS será ampla, entretanto, entendemos que o contribuinte poderá cair numa armadilha e sofrer autuações fiscais por utilização de créditos indevidos.

Pois somos sabedores de que, além das ciências do direito, as organizações empresariais são obrigadas a registrarem os gastos, custos e despesas com base nas ciências contábeis e nos princípios contábeis geralmente aceitos; enfim, deve existir uma harmonia entre as ciências.

De fato, sobre os gastos, custos e despesas, João Passareli e Eunir de Amorim Bonfim[7] esclarecem:

Chamamos de gastos os valores monetários de todos os desembolsos e compromissos assumidos pela empresa no desempenho das suas operações de produção de bens e serviços, de apoio a essas operações (inclusive de engenharia do produto), de venda ou de pós-venda.

Os gastos empresariais compreendem:

custos – gastos diretamente relacionados com a produção dos bens e serviços destinados, pela empresa, à comercialização, e despesas – os demais gastos decorrentes do exercício das funções empresariais de apoio, de venda, de pós-venda e/ou de administração.

 

 

Nesse sentido, os gastos diretos de fabricação[8] são de forma objetiva e direta, enquanto os gastos indiretos de fabricação são incorridos dentro do processo de produção, pois, a fim de serem apropriados aos produtos, será necessário efetuar rateios para os respectivos lançamentos. Já as despesas diretas e indiretas aplicam-se aos conceitos dos custos diretos e indiretos em relação às despesas comercias e administrativas.

Além de tudo, a não utilização de créditos fiscais, por parte dos contribuintes, é dificultada pelo próprio Órgão Público, a exemplo do direito da utilização do crédito financeiro do ICMS, nas compras de materiais de consumo, previsto na Lei Complementar nº 87, de 13/9/1996, denominada “Lei Kandir”, que até hoje não é permitida sua utilização.

No que diz respeito ao IBS na apropriação de crédito para fins de neutralidade tributária, será utilizado o Método de Créditos de Impostos[9], ou seja, a técnica é denominada imposto contra imposto.

Já o imposto seletivo, previsto tanto na PEC nº 45/2019 (art. 154, III), quanto na PEC nº 110/2019 (art. 153, VIII, §6º), cuja incidência será monofásica, ou seja, apenas em uma fase do processo de produção e distribuição, todavia, é omissa quanto à recuperação do imposto seletivo pago anteriormente, por exemplo, em relação à utilização de energia elétrica pelo estabelecimento de contribuinte do IBS.

Se o IBS não for publicado dentro do prazo previsto para sua regulamentação pelo Comitê Gestor Nacional, a regulamentação será feita pelo Presidente da República por de Decreto Presidencial.

O art. 2º da PEC nº 45/2019, que trata do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias, acrescentou o art. 115, estabelecendo que o Presidente da República enviará ao Congresso Nacional no prazo de 180 dias o projeto referente à lei complementar, conforme o art. 152-A, que estabelece normas sobre o IBS.

A referida lei complementar estabelecerá prazos para indicação dos representantes: da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, os quais integrarão o Comitê Gestor Nacional, cabendo a este a publicação do regulamento do IBS, previsto no art. 152-A da Constituição Federal.

Os §§ 2º e 3º do art. 115 estabelecem que, na hipótese de os “Estados ou os Municípios” não indicarem no prazo a ser estabelecido pela lei complementar os seus respectivos representantes, caberá ao Presidente da República efetuar a indicação no prazo de 30 (trinta) dias.

Também, não sendo publicado o regulamento do IBS pelo Comitê Gestor Nacional, caberá ao Presidente da República publicá-lo no prazo de 90 (noventa) dias, por meio de “Decreto Presidencial”. Tal medida nos remete ao instrumento coercitivo utilizado no Regime Militar, ou seja, o Ato Institucional.

Omissão da PEC nº 45/2019 e da PEC nº 110/2019 sobre as hipóteses de incidência tributária da cadeia produtiva do setor minerário e siderúrgico do País.

Com a instituição do IBS, não podemos deixar de mencionar uma omissão a qual está voltada para a cadeia produtiva do setor minerário e siderúrgico do País, ou seja, a Compensação Financeira pela Exploração de Recursos Minerais (CFEM), a qual não foi albergada ao referido imposto para fins da regra-matriz das hipóteses de incidência tributária.

Assim, a fim de que o leitor possa ter uma ideia, a CFEM foi instituída com base no art. 20[10], §1º, da Carta Política de 1988, senão vejamos:

    1º É assegurada, nos termos da lei, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios, bem como a órgãos da administração direta da União, participação no resultado da exploração de petróleo ou gás natural, de recursos hídricos para fins de geração de energia elétrica e de outros recursos minerais no respectivo território, plataforma continental, mar territorial ou zona econômica exclusiva, ou compensação financeira por essa exploração.

 

É importante mencionar que de um lado a extração, circulação, distribuição ou consumo de minerais estão sujeitas às normas do ICMS, administrado pela Secretaria da Fazenda; por outro lado, a CFEM, os denominados royalties, administrados pelo Departamento Nacional de Produção Mineral – DNPM, os quais também possuem semelhanças econômicas, a exemplo da extração, circulação, distribuição e consumo das substâncias minerais do País, ocasionam uma dualidade sobre os mesmos fatos econômicos em relação ao ICMS e à CFEM, aliás, a mesma dualidade poderá ocorrer em relação ao IBF e o IS.

Diante disso, entendemos que as referidas substâncias minerais deveriam ter sua função operativa com base na regra-matriz das hipóteses[11] de incidência tributária enquadradas no IBS, cuja distribuição dos percentuais da arrecadação destinada aos municípios produtores do minério deveria ser de forma relevante.

Além do mais, os valores das distribuições das receitas da arrecadação deveriam ser suficientes para cobrir possíveis tragédias relacionadas aos rompimentos de barragens, a exemplo do que ocorreu em Mariana e Brumadinho em Minas Gerais, entre outras aplicações relacionadas ao meio ambiente e à população.

Omissão sobre as obrigações acessórias exigidas pelo “Governo Eletrônico Brasileiro”.

A PEC nº 45/2019, especificamente, não trata sobre as obrigações acessórias, todavia, a PEC nº110/2019 (art. 162-B, II), em relação às obrigações acessórias, prevê a instituição de regulamentações e obrigações acessórias unificadas, em âmbito nacional, e a harmonização e divulgação de interpretações relativas à legislação.

O aumento das tecnologias da informação e comunicação, com o “Governo Eletrônico Brasileiro” durante o governo de Fernando Henrique Cardoso, foi iniciado no ano 2000.

Com isso, os empresários brasileiros enfrentam grandes desafios em relação às obrigações acessórias, diante das exigências dos órgãos públicos, gerando um alto custo sem direito ao crédito fiscal; aumento de funcionários para tarefas no sentido de atender aos prazos exigidos em relação à entrega.

Além do mais, diminuição da qualificação técnica dos funcionários que se dedicam em tempo integral com obrigações acessórias e não com análises fiscais.

Pois a organização empresarial poderia ter um maior número de funcionários com responsabilidade nas análises sobre matérias tributárias que venham ser desenvolvidas por eles no intuito de estimular sua capacidade cognitiva.

Todavia, grande parte da equipe executa tarefas desenvolvidas por sistemas corporativos para atendimento das obrigações acessórias, exigidas por meio de sistemas do “Governo Eletrônico”, que nos faz lembrar o bordão de Paulo Silvino: “crachá, cara, crachá”.

Diante disso, os referidos funcionários acabam executando tarefas rotineiras que não estimulam sua capacidade cognitiva, as quais poderiam ser utilizadas nas análises fiscais. Por esses motivos, prejudicando sobremodo a gestão fiscal das empresas; por essas razões, entendemos que deveria haver simplificações e extinções de algumas exigências por parte do denominado “Governo Eletrônico”.

Desoneração do IBS devolução prevista PEC-110/2019, art. 146 e na PEC-45/2019, art. 152-A.

Ainda que as propostas de emenda constitucional, no que diz respeito à vedação dos benefícios fiscais e financeiros, incentivos fiscais, entre outras concessões, na sua justificativa é mencionado que nenhum país do mundo financia políticas públicas: setoriais ou regionais.  Também, sobre o aumento da carga tributária decorrente da adoção de uma alíquota uniforme do IBS, reconhecendo que o modelo não deva contemplar medidas que mitiguem o efeito regressivo da tributação do consumo, a PEC nº 45/2019, por meio do art. 152-A, §9º, e a PEC nº 110/2019, art. 146, IV, buscaram mecanismos de devolução de tributos incidentes sobre bens e serviços adquiridos por famílias pobres.

Diante disso, projeta a adoção de um modelo em que as famílias mais pobres sejam ressarcidas por meio de mecanismos de renda. Tal modelo, na PEC nº 45/2019, na justificativa, explica que é adotado por vários estados e municípios, pelo cruzamento em que os consumidores informam o CPF na aquisição de bens e serviços com cadastro único dos programas sociais.

Já a PEC nº 110/2019, por meio de lei complementar, permite a concessão de benefícios fiscais, de forma geral, para os seguintes setores: bens e serviços; alimentos, inclusive os destinados ao consumo animal; medicamentos; transporte público coletivo de passageiro urbano e de caráter urbano; bens do ativo imobilizado; saneamento básico; educação infantil, ensino fundamental, médio e superior e educação profissional.

Não obstante, se o contribuinte não for beneficiado na qualidade de consumidor final na aquisição de bem ou serviço, por meio de uma isenção, redução da base de cálculo, redução de alíquota, não tributação, pelo fato de haver incidência do IBS em todas etapas da cadeia de produção e comercialização, poderá o aumento da carga tributária do referido imposto prejudicar a qualidade de vida do mencionado contribuinte, ocasionando ofensa ao princípio constitucional da capacidade contributiva.

Desse modo, o Programa de Educação Fiscal (PEF-BA), instituído pelo Governo do Estado da Bahia, com função socioeconômica dos tributos, visa, por meio da “Nota Premiada Bahia”, à concessão de sorteios para premiação daqueles que são cadastrados por meio do CPF do interessado, cujo sorteio ocorrerá pela loteria federal de acordo com datas previamente definidas sendo sorteadas aquelas combinações especificadas no programa, tomando por base o CPF do cidadão participante do sorteio.

Diante das combinações, a fim de que o cidadão seja sorteado, é mais fácil encontrar uma agulha no palheiro do que o referido cidadão ser premiado. Além de tudo, o contribuinte vai assumir uma carga tributária durante sua vida, e, consequentemente, vai morrer e sem ser sorteado. Enfim, vivemos num país onde o cidadão se deixa iludir pelas lucrativas cirandas das loterias.

Por sua vez, a Prefeitura de Salvador também possui o “Programa Nota Salvador” com um cadastro constando o CPF do cidadão. Assim, quando o contribuinte é o tomador de um serviço no ato da emissão da nota fiscal de prestação de serviço, indica-se o CPF dele.

De maneira que o programa disponibiliza “créditos” a fim de que sejam utilizados pelos contribuintes, a exemplo de abatimento do IPTU; conversão dos créditos em bônus, depositados na conta-corrente ou na poupança de titularidade do usuário. Aliás, observa-se que o procedimento é diferente daquele utilizado pelo estado em relação ao ICMS.

Não obstante, entendemos que as propostas de emenda à constituição, mantendo as desonerações dos tributos, deveriam instituir um “Bônus Fiscal”, a fim de que o consumidor final fosse restituído pelo valor do IBS destacado quando da emissão da nota fiscal na aquisição do bem ou serviço no caso de incidência dos referidos tributos, desse modo, estaria o poder tributante agindo com justiça social.

 

4 – PONTOS POLÊMICOS DAS PROPOSTAS DA CÂMARA DOS DEPUTADOS PEC Nº 45/2019 E DO SENADO FEDERAL PEC Nº 110/2019

Compensações financeiras aos entes federativos para reposição das perdas resultantes do novo tributo.

Em relação à PEC nº 45/2019, a substituição dos atuais impostos e contribuições que serão substituídos pelo IBS, num lapso temporal de 10 (dez) anos, sendo que os dois primeiros anos serão à base de teste, cujo IBS será cobrado à alíquota de 1% (um por cento), para compensar o aumento da arrecadação no referido período quando será efetuada uma compensação por intermédio da redução das alíquotas da Cofins.

Já no período de 8 (oito) anos, denominado período de transição propriamente dito, as alíquotas do ICMS, ISS, IPI, PIS e Cofins serão reduzidas em 1/8 por ano, cujos referidos tributos serão extintos no oitavo ano. Com isso, o País conviverá com dois modelos paralelos, ou seja, o novo e o atual.

Assim, Kiyoshi Harada e Ives Gandra da Silva Martins[12] et al. esclarecem:

[...] Nos primeiros dois anos, o sistema será adaptado à base de “tentativa e erro”. Durante a primeira década, o País conviverá com dois modelos paralelos, o novo e o atual. Os contribuintes prestarão contas aos três níveis de fiscalização existentes e àquele a ser criado para tratar do IBS. Passada a transição inicial, nada garante que o sistema seguirá sem alterações. Por isso, o próprio prazo de 50 anos para que Estados e Municípios sejam reparados pelas perdas resultantes do novo tributo é duvidoso. Afinal, há mais de 15 anos os Estados lutam para que a União compense os prejuízos oriundos da eliminação do ICMS-Exportação promovida pela EC 42/03. De resto, admitida a suposta neutralidade arrecadatória do modelo, em termos agregados, as perdas haveriam de ser compensadas com mais carga tributária.

De sorte que, pela PEC, o detalhamento do procedimento de cálculo das alíquotas de referência do IBS terá previsão na lei complementar, entretanto, pela proposta, a calibragem[13] das alíquotas de referência do IBS será no sentido de repor, em cada ano da transição, a estimativa de perda dos impostos e contribuições que serão extintos.

Com isso, a previsão é no sentido de que no período da transição propriamente dita, isto é, de 8 (oito) anos, por conseguinte, o processo de redução das alíquotas a ser aplicada no cálculo dos impostos e contribuições atuais será efetuada diretamente quando das emissões dos documentos fiscais.

Por essa razão, no terceiro ano da transição a redução será de 7/8, da alíquota prevista na legislação; no quarto ano da transição a redução será de 6/8, e assim sucessivamente, até o nono ano da transição propriamente dita, cuja redução será de 1/8, sendo que no fim do nono ano subsequente ao ano de referência os impostos e contribuições atuais serão extintos.

Por sua vez, o art. 2º, que altera o art. 120 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias, da CF/1988, que prevê 50 anos, no que diz respeito à transição na distribuição da receita do IBS entre os Estados e os Municípios, a contar a partir da redução das alíquotas do ICMS e do ISS, cabendo ao Comitê Gestor Nacional operacionalizar a distribuição das referidas receitas.

Por esses motivos, Kiyoshi Harada e Ives Gandra da Silva Martins[14], et al. explicam:

Por isso, o próprio prazo de 50 anos para que Estados e Municípios sejam reparados pelas perdas resultantes do novo tributo é duvidoso. Afinal, há mais de 15 anos os Estados lutam para que a União compense os prejuízos oriundos da eliminação do ICMS-Exportação promovida pela EC 42/03. De resto, admitida a suposta neutralidade arrecadatória do modelo, em termos agregados, as perdas haveriam de ser compensadas com mais carga tributária.

Portanto, as mencionadas compensações financeiras aos entes federativos nos colocam em dúvida pelo recebimento dos aportes financeiros por total ausência de procedimentos, o que nos remete a Lei Kandir em 1996, que estabeleceu aos entes federativos uma compensação por perdas resultantes da desoneração do ICMS na exportação de produtos primários e semielaborados.

Ainda, por meio da Emenda Constitucional nº 42/2

Fonte: Portal Contábeis